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解决空城问题需推进公共产品投融资改革

发布时间:2019-07-20 18:44:21

解决“空城”问题需推进 公共产品投融资改革

近年来,各大中城市普遍出现了程度不一的“空城”现象,即便是一线和二线城市,部分区域也存在“空城”现象,如广州南沙新区、天津滨海新区、郑州郑东新区等。“空城”甚至是“鬼城”现象,不能单纯从供应过剩的角度看。若到这些城市的老城区看一看,我们就会发现,老百姓住房的老化和功能缺失问题很严重,城市功能分区不合理,人口扩张给城市带来很大压力。但是,老城区区划调整和更新改造的难度很大,牵一发而动全身,地上地下都得动,安置到回迁的周期很长,拆迁成本高而政府投入能力不足,还涉及居民古宅及城市历史建筑的保护、冗长且不确定的谈判周期。

同时,不像我国,发达国家并没有出现如此快速的城市化、如此大规模的人口流入、如此快速的产业结构调整,其旧城改造往往采取渐进推进、成熟一块改造一块的市场化自发路径。因此,我国以建设城市新区的形式,来应对快速城市化过程中对空间的巨大需求有一定必然性。但是,尽管我国各大城市都建设了新区,但其供应效率却很低,最突出的就是“空城”现象。很多人将这一问题归咎于政府追求GDP绩效、追求美化城市的观感效应,而不注重与有效需求的衔接。

事实上,上述说法不无道理,但并不全对。在城市人口快速扩张以后,为了获得更为宽敞、噪音更少、空气更新鲜的居住环境,发达国家也出现了逆城市化的现象,即城市人口选择生活在城市外围而在城市中心工作,并通过快速的轨道交通、高速公路将工作和居住连通起来。客观看,我国各大城市新区在规划布局、建筑设计、环保绿化、垃圾处理等方面也比老城区要合理很多。另外,从住房来看,居住在老城区的居民对于改善居住条件的愿望也很强烈,也希望政府能够建设新区。

关键的问题是,目前各城市的新区在公共产品和服务的供应上存在“短板”,严重滞后于城市新区建设的速度、新区楼房建设的速度。若选择西方“职住分离式”的城市规划(就业基本集中在老城区、居住集中在新城区),不仅需要高效连接老城区与新区的交通系统,而且需要将教育、医疗、购物休闲等公共产品和服务重新在新城区低成本地布置。但是,由于公共服务和产品的投资成本大,供给上中央和地方也划分不清,再加上对地方财政收支监督不到位,在GDP政绩考核下,新区公共产品和服务就出现了供给不足、质量不高、不符合需求等问题。

从城市化、人口流动、居民住房需求和产业结构调整的一般规律看,我国大中城市存在着建设新区的必要性,关键的问题是如何同步做好公共产品和服务的供给。这里面涉及两个问题,一是“由谁供应”的问题,二是“供应得好不好”的问题。过去,一直认为地方政府在供给公共产品和服务上责无旁贷,事实上,由于政府不掌握市场千变万化的需求,由政府来供应往往会出现无效供应的现象,也不排除政府“经济人”本性驱动下的偷工减料、贪腐等问题,这就是为什么我们经常发现,尽管政府在新区也不遗余力地建设了很多公共服务设施,但空置率很高,例如很多城市新区的保障房闲置、医疗设施、商业娱乐设施出现空置或利用率低的问题。

更为重要的是,公共服务产品和服务投资规模大、建设周期长、投资回收期长(往往会跨越几届政府任期),微利或者亏损也是很常见的现象。过去,地方政府一般通过将土地注入投融资平台,再以土地抵押的形式向银行贷款,即“土地+银行贷款”的形式来建设。这种模式不仅加剧银行信贷风险、地方政府债务风险,而且加剧土地财政风险,而投资的低效率造成投资收益可能无法抵补投入,反过来又恶化这些风险。

目前,PPP(政府与社会资本合作供给公共产品和服务)可能是比较好的投资模式,这也是二战后发达国家应对公共服务需求大,而政府收入难以支撑的一种优选方案。在公共产品和服务的供给上,政府的优势在于提供前期投入资本、政策和法律风险担保、最低收益保障等;社会资本的优势在于建设方案设计、管理和运营等等。因此,在公共领域的投资收益率较低(投资周期长、政策风险大或者低于市场定价)的情况下,政府介入能够提供启动资本和最低收益保障,消除了政策和法律风险,而社会资本则知道老百姓需要什么样的公共产品,如何供给公共产品更为有效,即如何运营和管理。

更重要的是,尽管城市新区出现“空城”的现象,但从城市规划调整、城市居民改善住房需求、城市化引导人口流入的趋势看,“空城”的现象是中短期的,本质上是政府超前建设所造成的,从长期需求看是合理的。未来,随着城市化的推进、户籍制度改革、城市边界扩张被约束和限定,城市建成区的区划会越来越合理,公共产品和服务供给会越来越完善,城市公共服务的投资价值将会凸现。进入中高速增长“新常态”后,社会平均投资收益率会下降,公共服务投资的价值将相对上升,社会资本进入该领域的意愿也将会上升。

在公共服务和产品新的投融资模式下,政府前期启动资金(也是吸引社会资本进入的担保资金)非常必要。过去,这一类资金往往由融资平台以土地收入或抵押来获得,甚至是通过高成本的影子银行来获得,但未来这一做法不可持续,也不利于化解地方债务风险和银行信贷风险。新的《预算法》已经为地方政府资金来源修了明渠,那就是发行地方债务。事实上,城市公共服务设施越来越完善,这是对于地方债最好的信用背书,再加上“政府担保+社会资本投入”的投融资模式,地方发债的成本会大大降低。

而且,旨在供给公共产品和服务的地方债券发行,其体量是非常大的,这将极大地丰富债券市场的产品结构,壮大直接融资的比重,真正构建起多层次的资本市场,在降低融资成本和提高投融资效率上的前景是非常可观的;而且,这种投融资模式的创新,将盘活城市新区开发过程中所沉淀的财政资金和信贷资金,改善财政和信贷风险;另外,财政在公共领域的投资会产生挤入效应,即财政每增加1元的公共投入,会挤入多于1元的私人消费,这样也就坐实了新区的需求基础,“空城”问题的解决也就水到渠成。

(作者单位:深圳市房地产研究中心)

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